Discours de Bernard STIRN
Secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques,
Séance du 7 octobre 2024
Je souhaite déposer sur le bureau de l’Académie le livre de Jean-Denis Combrexelle, Les normes à l’assaut de la démocratie, paru chez Odile Jacob.
Le goût de notre pays pour les normes est ancien. Montaigne écrivait déjà que « nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble et plus qu’il n’en faudrait à régler tous les mondes d’Epicure ». Montesquieu constatait que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».
Mais la maladie tend à s’aggraver. Dans trois études successives, publiées en 1991, en 2006 puis en 2016, le Conseil d’Etat s’est inquiété de l’inflation et de l’instabilité normatives. Force est toutefois de constater que la situation ne s’est guère améliorée. Aussi le livre de Jean-Denis Combrexelle vient-il fort opportunément éclairer le débat, en permettant de comprendre le phénomène et en ouvrant des perspectives de progrès.
L’auteur était particulièrement qualifié pour entreprendre une telle tâche. Au cours de sa riche carrière administrative, Jean-Denis Combrexelle a notamment occupé durant treize ans les fonctions de directeur général du travail et il sait mieux que quiconque combien le droit du travail est concerné par l’excès de normes. Il a ensuite présidé la section sociale puis la section du contentieux du Conseil d’Etat avant de diriger les cabinets du Garde des sceaux et, en dernier lieu, de la Première ministre Elisabeth Borne.
Son livre nous conduit avec sûreté dans la « fabrique de la loi », dont l’auteur connaît tous les recoins. Jean-Denis Combrexelle constate que « le droit, souvent mal maîtrisé, a pris une place démesurée et excessive dans l’action administrative et masque le plus souvent une forme de conformisme et de refus culturel de la réforme et du changement ». Il observe que « les juristes et les administrations ont bâti des cathédrales mais seuls quelques rares spécialistes, comprennent la liturgie qu’on y célèbre ». Il ne s’agit pas d’accabler quiconque, et notamment pas « l’Etat profond », dont Jean-Denis Combrexelle montre qu’il est largement un mythe. Retenant une approche pragmatique, son livre souligne que les responsabilités sont partagées et que le recours excessif à la norme a en réalité des racines sociologiques. « Notre société souffre d’une addiction à la norme, et plus particulièrement à la norme contenue dans la loi » explique notre auteur. Les différents acteurs de la société cherchent à affirmer leur singularité et à garantir à l’excès ce qu’ils croient être leur sécurité juridique.
Le résultat est préoccupant pour l’autorité de la loi comme pour l’efficacité administrative. Jean-Denis Combrexelle souligne que « si toutes les normes étaient appliquées, dans leur complétude, par l’ensemble des acteurs, il est plus que vraisemblable que la société serait bloquée ». Il constate que « dans la très grande majorité des cas, les normes et les textes existants permettent déjà d’atteindre le but recherché sans qu’il soit besoin d’ajouter des strates supplémentaires de mesures ». Il indique fort justement que l’inflation des normes nourrit la dépense publique puisque « plus les normes sont complexes et nombreuses, plus il faut des moyens humains et budgétaires pour les mettre en œuvre et les contrôler ». En définitive, la démocratie elle-même est en cause, puisque, nous dit Jean-Denis Combrexelle, « loin de servir la démocratie…l’Etat de droit, dans sa forme inflationniste, peut réduire son efficacité et la mettre en difficulté aux yeux de l’opinion publique ». Aussi y -a-t-il « urgence à renverser, de façon significative et durable, la courbe de l’inflation normative si on veut éviter que la démocratie soit assimilée à une bureaucratie inefficace ».
Des voies d’action sont en conséquence recherchées, là aussi avec un souci de pragmatisme dans l’approche et d’efficacité dans le résultat. Jean-Denis Combrexelle montre qu’il faut se garder des fausses bonnes solutions, simplistes et en définitive sans effet réel. Loin de briser la « cage d’acier » que constituerait la technostructure administrative, il convient de mobiliser les agents publics par des méthodes adaptées, comme une « comptabilité publique de la norme », pour qu’ils déploient leurs qualités dans le bon sens. Des structures parasites, qui font double emploi avec d’autres administrations, sont à supprimer. La réforme sans norme est à privilégier, la culture du résultat à diffuser. Sans constituer un remède miracle, l’intelligence artificielle est une opportunité pour mieux réfléchir sur « la place, le contenu et le sens de la norme ».
Accessible à un large public, l’ouvrage de Jean-Denis Combrexelle apporte au total un éclairage à la fois informé et mesuré sur l’une des pierres d’achoppement de notre action publique. Il souligne qu’au-delà de la qualité du droit, l’inflation normative mine l’efficacité de l’administration et contribue à la mise en cause de la démocratie. Même si, comme l’auteur le reconnaît, « il n’existe pas de société moderne sans des normes complexes », un sursaut s’impose, qui invite l’Etat à mieux jouer son rôle de gardien de la démocratie « par ses normes, par son organisation, par son écoute de la société civile, par son efficacité, par sa capacité à se remettre profondément en cause et à se réformer, par le courage de ses membres ». Il m’a semblé que cet appel méritait d’être entendu par notre académie.
Discours de Bernard STIRN rapporté par Jean Jacques PLUCHART
