Christophe EOCHE-DUVAL a fait depuis plusieurs années la surproduction législative son cheval de bataille et propose dans cet ouvrage un état des lieux objectif de l’appareil normatif. Ceci afin d’éclairer le lecteur et de luis faire prendre conscience des impacts de cette surproduction dans le fonctionnement de notre pays.
Tout d’abord, l’auteur s’attache à démontrer factuellement cette surabondance de normes. Pour le mesurer, il va s’appuyer d’une part sur le nombre de pages du « Journal Officiel » et d’autre part, dans le bilan annuel « Statistiques de la norme » du Secrétariat Général du Gouvernement établi depuis 2019. De ce dernier, on peut en relever le nombre de mots « Légifrance » inscrits dans le « Journal Officiel » ainsi que dans l’ensemble des normes (lois, ordonnances, décrets, arrêtés…). Le constat est sans appel, avec déjà plus de 400 000 normes en vigueur, le nombre de mots « Légifrance » a plus que doublé en 20 ans, pour atteindre plus de 46 millions en 2024. Aussi, avec les années, l’Etat publie moins de textes mais ils sont de plus en plus longs.
Afin de comprendre cette inflation, l’auteur présente les sources. Les normes internationales, dont l’ONU et ses satellites, sont les premiers pourvoyeurs de normes. Chaque projet de loi a été ratifié par le Parlement français depuis 1958, bien que ce ne soit pas obligatoire. Puis, viennent les normes européennes qui entrent automatiquement en vigueur dans le droit national. D’autres strates se cumulent aux précédentes comme les arrêtés préfectoraux et les arrêtés municipaux, dont il semble impossible de connaître leur nombre exact.
Une fois l’état des lieux réalisé, l’auteur cherche à en mesurer les impacts et constate que ces normes viennent souvent paralysées l’appareil productif dans les tous les secteurs d’activité. Afin de le rendre plus perceptible, il cherche à en estimer le coût. Les différentes analyses semblent converger vers un chiffre de 3,7% du PIB, soit environ 60 milliards par an.
Au-delà l’aspect du cout, ces surcouches de normes qui se sont cumulées depuis le début de la Vème république au gré des différents chefs de l’Etat, entraine la difficulté de connaître la version en vigueur à l’instant où cette fiche même est réalisée. L’Etat, lui-même pris dans cet étau, finit par contourner les règles afin de pouvoir accélérer la machine à produire les normes. Ces dernières années, le déclenchement de l’article 49.3 ou la publication d’ordonnances, permettant à l’exécutif de faire adopter des lois à la place du Parlement, en sont des exemples.
L’auteur dédie un chapitre à deux accélérateurs de l’inflation normative : les lois de finances et de financement de la Sécurité Sociale. Ces lois, basées sur des textes du gouvernement, doivent être validées dans un temps restreint ; ne permettant pas un temps parlementaire suffisant.
Un autre effet de cette inflation normative est exposé dans un chapitre « Légiscratie contre démocratie » puisque seulement 4% des français seraient en mesure de comprendre les textes et lois.
Malgré ce terrible constat où l’Etat et les politiques semblent être pris et peinent à sortir de ce carcan, l’auteur propose des solutions pragmatiques qui, il espère, pourront être évoquées lors des débats de la prochaine élection présidentielle de 2027.
Il insiste sur le fait de légiférer moins et de s’attacher à appliquer les lois existantes en baissant la cadence normative permettant de libérer du temps parlementaire. Il prône aussi la transparence sur les couts de mise en application des lois permettant de mieux estimer la pertinence de ces dernières.
Ce livre a une vertu pédagogique pour tout lecteur en quête d’une meilleure compréhension de notre arsenal législatif.
Christophe EOCHE-DUVAL, est un haut-fonctionnaire et conseiller d’Etat.
